Abuso de Autoridade

Lei 13.869, de 5 de setembro de 2019

Dispõe sobre os crimes de abuso de autoridade; altera a Lei n.º 7.960, de 21 de dezembro de 1989, a Lei n.º 9.296, de 24 de julho de 1996, a Lei n.º 8.069, de 13 de julho de 1990, e a Lei n.º 8.906, de 4 de julho de 1994; e revoga a Lei n.º 4.898, de 9 de dezembro de 1965, e dispositivos do Decreto-Lei n.º 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal).

O Presidente da República:

Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:¹

Capítulo I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 1.º Esta Lei define os crimes de abuso de autoridade,² cometidos por agente público,³ servidor ou não,⁴ que, no exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-las,⁵ abuse do poder que lhe tenha sido atribuído.

§ 1.º As condutas descritas nesta Lei constituem crime de abuso de autoridade quando praticadas pelo agente com a finalidade específica⁶ de prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou a terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou satisfação pessoal.

§ 2.º A divergência na interpretação de lei ou na avaliação de fatos e provas não configura abuso de autoridade.⁷

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1. Nova lei de abuso de autoridade: em primeiro lugar, convém deixar registrado que a lei anterior (Lei 4.898/65), editada na época da ditadura militar precisava, mesmo, ser totalmente revisada, adaptando-se aos tempos atuais. Por outro lado, vale destacar que os tipos penais da Lei 4.898/65 eram muito mais abertos e não taxativos do que a Lei 13.869/2019 apresentou. Em terceiro lugar, a nova lei frisou que não se pune o agente público quando este não tiver agido com a finalidade específica de prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou terceiro, ou atuar por capricho ou satisfação pessoal. Enfim, blindou, quase por completo, a autoridade. Quanto à lei anterior, coube à doutrina e à jurisprudência extrair o elemento subjetivo específico (ou dolo específico), pois o texto da Lei 4.898/65 nada mencionava a esse respeito. Em quarto lugar, pode-se apontar defeitos na atual lei, como se podia na anterior, mas as falhas desta última eram mais graves. Diante disso, não se poderia observar, pelos operadores do direito, na esfera do agente público, tantas manifestações contrárias à novel legislação de abuso de autoridade. Foram veementes apelos ao Congresso Nacional para que não fosse aprovada; depois, outros vigorosos clamores para que o Presidente da República vetasse o texto quase por completo. Realizados inúmeros vetos, o Parlamento derrubou a maior parte deles e a lei, em vacatio legis de 120 dias, emergiu, trazendo consigo a polêmica de que seria um instrumento para calar e manietar o trabalho de vários servidores públicos, especialmente no combate à corrupção. Ações diretas de inconstitucionalidade ingressaram no STF. Há um ponto fulcral em toda essa insatisfação, demonstrada por vários operadores do Direito, exceto a classe dos advogados e defensores públicos: o momento de edição foi inadequado. Em pleno desgaste da famosa Operação Lava Jato, por inúmeras razões, aguardava-se maior empenho do Parlamento para editar leis mais severas no tocante ao combate à corrupção. Isto não ocorreu e, em seu lugar, vem a lume a nova Lei de Abuso de Autoridade, parecendo, nitidamente, um contra-ataque do Congresso Nacional a quem conduziu a referida Lava Jato. E, em realidade, é o que se capta da leitura de seus artigos, muitos dos quais – o que pretendo apontar – constituem autênticos espelhos de condutas abusivas daquela Operação. Por derradeiro, nesta introdução, há que se ponderar com equilíbrio os novos tipos penais e poder-se-á constatar que nada mudou para pior. O que, na verdade, se pode concluir é que ninguém ligava para a existência da Lei 4.898/65; era um “fantasma jurídico”. No entanto, o seu art. 3.º era um requintado prato de agressões ao princípio da taxatividade e, por via de consequência, à legalidade. Mas, ela estava adormecida, como que esquecida nos livros e cadernos de legislação. Emergindo uma novidade, que foi uma resposta política à classe de operadores do direito – Polícia, Ministério Público e Magistratura criminal, como focos principais – tornou-se indigesta e potencialmente perigosa ao combate à criminalidade. Pretendemos demonstrar o contrário.
2. Abuso de autoridade: abusar é um verbo de muitos significados, todos espelhando condutas negativas, variando desde um uso impróprio de algo, passando por se exceder nessa utilização de qualquer instrumento, atingindo as fórmulas de menosprezo ou humilhação, até alcançar a tomada de medida injusta para fazer prevalecer a situação de superioridade. Sabe-se, por certo, que ao direito (fazer jus a algo) se contrapõe o abuso de direito (usar mal o que era justo). Em suma, abuso de direito é ilícito. Autoridade, restringindo o seu conteúdo para este contexto, é o agente público com qualquer poder de mando. É sabido que o direito à liberdade é um dos mais relevantes direitos individuais, previsto no art. 5.º, caput, da Constituição Federal. Mas não é absoluto. Quem comete um crime pode ser preso, privado da sua liberdade, por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária, igualmente norma constitucional (art. 5.º, LXI, CF). Assim sendo, o magistrado que cumpre a lei pode mandar prender alguém, mas não pode abusar desse poder, determinando a prisão de uma pessoa inimiga, somente para sua satisfação pessoal. Exercitar o poder é a arte de trabalhar nos lindes do justo e do injusto; entretanto, demanda-se esse exercício dos operadores do Direito que para isso se preparam e estudam. Em qualquer Estado Democrático de Direito, preservando-se a dignidade da pessoa humana, praticar a autoridade exige limites. Ultrapassá-los pode levar ao abuso, objeto de atuação da Lei 13.869/2019.
3. Agente público: a lei esmiúça, inclusive, o conceito de agente público: “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função em órgão ou entidade abrangidos pelo caput deste artigo”. Enfim, toda pessoa que exercer algum tipo de poder de mando, ligado à Administração Pública, é potencial sujeito ativo do crime de abuso de autoridade. Mais claro seria impossível.
4. Servidor ou não: nem haveria a necessidade de especificar que o agente público pode ser também servidor público, concursado, por exemplo, ou exercer uma função pública temporária. O conceito de agente público (ver a nota anterior) é mais que suficiente.
5. Exercício das funções ou pretexto de exercê-las: a dupla previsão é salutar, visto que o abuso de autoridade se vincula à função efetivamente exercida, de onde emerge o poder de mando; porém, há quem, embora seja agente público, não esteja no exercício da sua função, mas se vale desta para praticar o ato ilegal e excessivo. Por isso, é correta a inserção de que a autoridade pode não estar em exercício, mas usando de sua posição como desculpa para cometer o abuso.
6. Elemento subjetivo do tipo específico: deve-se elogiar o cuidado legislativo em colocar, de maneira destacada, que todos os tipos penais configuradores de crime de abuso de autoridade exigem, além do dolo, a especial finalidade de “prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou a terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou satisfação pessoal”. São variadas alternativas finalísticas, embora todas sejam particularmente reprováveis, razão pela qual se o agente público prender uma pessoa apenas para prejudicá-la; somente para se beneficiar disso; exclusivamente por capricho (vontade arbitrária ou birrenta); unicamente para satisfação pessoal (regozijo), indiscutivelmente abusará do seu poder. Ora, a imensa maioria dos agentes de segurança pública, membros do Ministério Público e autoridades judiciárias atua de maneira lisa e honesta, sem nem pensar em se exceder no campo da sua autoridade. É preciso lembrar que, na Lei 4.898/65, coube à doutrina e à jurisprudência exigir, para configurar abuso de autoridade, a finalidade específica de se exceder para prejudicar outrem ou satisfazer a si mesmo. A atual Lei 13.869/2019 é muito mais garantista. O agente público está protegido pelo escudo do elemento subjetivo específico, que é muito difícil de explorar e provar.
7. Divergência de interpretação: qual outra lei fornece tamanha blindagem ao operador do Direito? Esta, ao contrário, especifica que a “divergência na interpretação de lei ou na avaliação de fatos e provas não configura abuso de autoridade”. Noutros termos, duas autoridades judiciárias podem pensar em situações diametralmente opostas, como prender ou soltar, pois interpretam a lei de maneira divergente. Não há abuso de autoridade por parte de quem prendeu e, portanto, também não se fala em prevaricação por quem soltou. Noutra ilustração, um promotor pode denunciar, ao avaliar que o fato é típico, enquanto outro, em caso similar, pede o arquivamento, acreditando ser fato atípico. Finalmente, como terceiro exemplo, um delegado pode avaliar a prova e entender cabível a prisão em flagrante; outro colega seu, de maneira divergente, avaliando de modo diverso a prova, entender incabível. Não há abuso de autoridade, nem outro ilícito para a posição diferente.

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Capítulo II

DOS SUJEITOS DO CRIME⁸

Art. 2.º É sujeito ativo do crime de abuso de autoridade qualquer agente público, servidor ou não, da administração direta, indireta ou fundacional⁹ de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de Território, compreendendo, mas não se limitando a:

I – servidores públicos e militares ou pessoas a eles equiparadas;

II – membros do Poder Legislativo;

III – membros do Poder Executivo;

IV – membros do Poder Judiciário;

V – membros do Ministério Público;

VI – membros dos tribunais ou conselhos de contas.

Parágrafo único. Reputa-se agente público, para os efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função em órgão ou entidade abrangidos pelo caput deste artigo.¹⁰

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8. Sujeitos do crime: tecnicamente, o título deveria ser sujeitos ativos do crime, pois não há qualquer referência ao sujeito passivo.
9. Administração direta, indireta e fundacional: a administração pública se divide em direta e indireta. A primeira envolve os serviços ligados à estrutura da Presidência da República e seus Ministérios, em nível federal; ao Governo do Estado e suas Secretarias, em nível estadual (incluindo o Governo do Distrito Federal e suas Secretarias); à Prefeitura e suas Secretarias, em patamar municipal. A segunda abrange as entidades, com personalidade jurídica própria, como as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas (cf. Nucci, Instituições de direito público e privado, p. 49).
10. Norma penal explicativa: o legislador pode valer-se de normas penais para especificar o significado de certos termos, a fim de evitar (ou diminuir) controvérsias na aplicação da lei. É o que fez, por exemplo, o art. 327 do Código Penal: “Art. 327 – Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública. § 1.º – Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública”.

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Capítulo III

DA AÇÃO PENAL

Art. 3.º Os crimes previstos nesta Lei são de ação penal pública incondicionada.^11-14

§ 1.º Será admitida ação privada se a ação penal pública não for intentada no prazo legal, cabendo ao Ministério Público aditar a queixa, repudiá-la e oferecer denúncia substitutiva, intervir em todos os termos do processo, fornecer elementos de prova, interpor recurso e, a todo tempo, no caso de negligência do querelante, retomar a ação como parte principal.¹⁵

§ 2.º A ação privada subsidiária será exercida no prazo de 6 (seis) meses, contado da data em que se esgotar o prazo para oferecimento da denúncia.¹⁶

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11. Ação pública incondicionada: não seria necessário este artigo, pois a questão, de maneira geral, está envolvida pelo art. 100 do Código Penal: “A ação penal é pública, salvo quando a lei expressamente a declara privativa do ofendido. § 1.º – A ação pública é promovida pelo Ministério Público, dependendo, quando a lei o exige, de representação do ofendido ou de requisição do Ministro da Justiça”. Porém, a sua existência não atrapalha o entendimento de que o Estado confere ao Ministério Público a titularidade, sem qualquer condição, da ação penal em casos de abuso de autoridade.
12. Justiça Estadual e Justiça Federal: o crime de abuso de autoridade é comum, não fazendo parte do rol das infrações penais da Justiça Especial (Militar ou Eleitoral). Sob outro prisma, também não constitui elemento contido no art. 109 da Constituição Federal (delitos da competência do juízo federal). Logo, como regra, deve ser apurado na esfera estadual. Se o investigador (ou detetive) de polícia comete um abuso, cabe à Justiça Estadual processá-lo e julgá-lo. Porém, da mesma forma, se o agente da polícia federal abusa do seu poder, parece-nos caber à Justiça Estadual processá-lo e julgá-lo. Afinal, o autor da infração penal não possui foro privilegiado (que determinaria a competência com base em prisma diverso) e atentou contra particular, em via pública, não havendo a hipótese do art. 109, IV: “infrações penais praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas” (grifamos). A vítima foi uma pessoa comum e não um funcionário público federal, nem o crime se deu em ambiente controlado pela União, como ocorreria se o abuso fosse cometido em zona alfandegária de um aeroporto. É lógico que, em todo crime, sem exceção, o Estado é atingido, pois detém o poder punitivo (sujeito passivo mediato), mas isso não quer dizer que foi a União a lesada, porque um policial federal efetuou uma prisão indevida. O Estado não é sinônimo de União (fosse assim, todo delito seria julgado pela Justiça Federal). Há, no entanto, posição em contrário. Ensinam Gilberto Passos de Freitas e Vladimir Passos de Freitas que “casos há em que o agente ativo é servidor federal da administração direta ou indireta. Daí surge a questão sobre o juízo competente. Cremos que, em casos tais, competente será o juiz federal. Justifica-se tal conclusão, pois o delito atinge o Estado, como sujeito passivo mediato e, o cidadão, como sujeito passivo imediato. Vale dizer, interessa ao Estado a prática do ato delituoso, uma vez que ele atinge os seus serviços. E estes sendo afetados, incidirá a regra do inciso IV do art. 109 da Lei Maior, atraindo a competência para a Justiça Federal”. Permitimo-nos discordar. Se um juiz federal abusar do poder, logicamente, seu caso será apreciado pelo Tribunal Regional Federal, mas por força da competência por prerrogativa de foro, igualmente constitucional. O mesmo ocorreria se o magistrado federal matasse alguém. Imagine-se, agora, que o agente da polícia federal furte algum bem dentro de uma loja. Será julgado pela Justiça Estadual, embora tenhamos o Estado como sujeito mediato do delito do mesmo modo, mas a vítima é uma pessoa jurídica de direito privado. Por isso, se o mesmo agente impedir alguém de ter acesso a culto religioso, por exemplo, qual interesse teria a União nesse caso? Em nosso entendimento, nenhum. Porém, se o agente federal, na carceragem da Polícia Federal, oprimir um preso, pensamos que o abuso envolve interesse da União, visto ter sido a infração penal cometida nas suas dependências, contra pessoa sob sua guarda e proteção diretas.
13. Justiça Militar: não tinha competência para julgar crimes de abuso de autoridade, cometidos por militar, levando-se em conta a anterior Lei 4.898/65. Antes da reforma introduzida pela Lei 13.491/2017, era pacífico o entendimento de que o policial militar, se cometesse abuso de autoridade, mormente contra civil, responderia na Justiça Comum (não havia ressalva quanto à legislação especial no CPM). A partir da edição da referida Lei 13.491/2017, abriu-se a competência da Justiça Militar. Eis a redação do art. 9.º do Código Penal Militar: “Art. 9.º Consideram-se crimes militares, em tempo de paz: (…) II: “os crimes previstos neste Código e os previstos na legislação penal, quando praticados (grifamos): (…) c) por militar em serviço ou atuando em razão da função, em comissão de natureza militar, ou em formatura, ainda que fora do lugar sujeito à administração militar contra militar da reserva, ou reformado, ou civil” (grifos nossos). Diante disso, consideram-se crime militar em tempo de paz as figuras típicas previstas no CPM e, também, em legislação penal, reputando-se, nesse ponto, a especial, que não se inclui no Código Penal comum. Portanto, o abuso de autoridade, praticado por militar em serviço, passa a ser da competência da Justiça Militar. Na jurisprudência atual: TJSC: “Apelação criminal – Imputação de prática de abuso de autoridade por policiais militares em concurso com lesão corporal – Decisão que reconhece a absorção do abuso de autoridade pela lesão corporal prevista no Código Penal Militar (art. 209), declinando a competência à Justiça Militar – Recurso do Ministério Público visando o processamento do crime de abuso de autoridade na Justiça Comum – Superveniente alteração legislativa quanto à competência fixada no Código Penal Militar (Lei n.º 13.491/2017, de 13/10/2017) – Eventual crime de abuso de autoridade é enquadrado como crime militar quando praticado por policial” (Ap. 0016233-20.2014.8.24.0008, 2.ª Turma Recursal Criminal, rel. Jeferson Isidoro Mafra, j. 28.08.2018). A Súmula 172 do STJ (“Compete à Justiça Comum processar e julgar militar por crime de abuso de autoridade, ainda que praticado em serviço”) não mais deve ser aplicada.
14. Revogação do art. 322 do Código Penal pela Lei de Abuso de Autoridade: cremos estar revogado o tipo penal previsto no art. 322 do CP em face da vigência da Lei 4.898/65, que disciplinou, integralmente, os crimes de abuso de autoridade. Assim, a violência praticada no exercício da função ou a pretexto de exercê-la deve encaixar-se em uma das figuras previstas na referida lei, não havendo mais necessidade de se utilizar o art. 322. A edição de nova lei de abuso de autoridade (Lei 13.869/2019) não produz nenhuma alteração no contexto, pois o art. 322 do CP já fora revogado pela anterior Lei 4.898/65. Conferir: TJMG: “Na esteira do entendimento doutrinário majoritário, o delito tipificado no art. 322 do Código Penal foi tacitamente revogado pelo art. 3.º, i, da Lei n.º 4.898/1965, que regulou expressamente a matéria e englobou a conduta da violência arbitrária” (RSE 1.0707.16.006070-3/001 – MG, 1.ª Câmara Criminal, rel. Wanderley Paiva, j. 08.08.2017, v.u.); “No rumo do entendimento doutrinário majoritário, o delito tipificado no art. 322 do Código Penal foi tacitamente revogado pelo art. 3.º, ‘i’, da Lei n.º 4.898/1965 que regulou expressamente a matéria e englobou a conduta da violência arbitrária” (Ap. 10707120240593001, 6.ª Câmara Crim., rel. Jaubert Carneiro Jaques, j. 19.06.2016, v.u.); “Inevitável o decreto de prescrição da pretensão punitiva em relação ao crime de lesão corporal se, entre dois marcos interruptivos, há um lapso superior ao limite prescricional previsto para o caso, em face da pena abstratamente cominada para o delito. A Lei n.º 4.898/65, por se tratar de norma posterior que disciplina integralmente a punição de crimes de abuso de poder, revogou tacitamente o artigo 322 do Código Penal. Precedentes” (AC 1.0024.10.177660-7/001 – MG, 2.ª Câmara Criminal, rel. Renato Martins Jacob, j. 16.05.2016).
15. Ação penal privada subsidiária da pública: é fruto de autorização constitucional fornecida pelo art. 5.º, LIX, possibilitando que a vítima ou seu representante legal ingresse, diretamente, com ação penal, através do oferecimento de queixa, quando o Ministério Público, nos casos de ações públicas, deixe de fazê-lo no prazo legal. Essa hipótese é de uso raro no cotidiano forense. Não pelo fato de o Ministério Público nunca atrasar no oferecimento de denúncia, mas porque a vítima, dificilmente, acompanha o desenrolar do inquérito, através de seu advogado. Por outro lado, quando há interesse em oferecer queixa, porque o prazo está vencido, havendo pleito nesse sentido, solicitando a entrega do inquérito – que pode estar em poder do Ministério Público, já fora do prazo – acaba-se por provocar a atuação do órgão acusatório estatal. Logo, o ofendido tem um instrumento útil à disposição, para controlar abusos do Estado-acusação, quando houver demora excessiva para dar início à ação penal, embora não haja notícia de sua utilização frequente. É preciso registrar ser inadmissível o ingresso de ação penal privada subsidiária da pública, quando o Ministério Público requer o arquivamento do inquérito policial. Afinal, nesta hipótese, não houve desídia do órgão acusatório, mas ação pelo término da investigação por falta de provas ou por falta de amparo legal. Não há, também, possibilidade legal de propor ação privada subsidiária da pública, quando o Ministério Público requer mais diligências para o seu convencimento. Novamente, deve-se frisar que não há inação; ao contrário, o Parquet busca informes para saber como agir. Na jurisprudência: TRF-4: “1. Segundo o artigo 3.º da Lei n.º 13.869/2019, os crimes nela previstos são de ação penal pública incondicionada, admitindo-se a ação privada, ‘se a ação penal pública não for intentada no prazo legal’ (§ 1.º). 2. A Ação Penal Privada subsidiária encontra previsão constitucional (artigo 5.º, LIX, da CF), sendo admitida ‘nos crimes de ação pública, se esta não for intentada no prazo legal’. No entanto, para se subsumir como autor em uma ação de competência privativa do Ministério Público (artigo 129, I, da CF), é necessário que demonstre a desídia ministerial. 3. A legitimidade privada é excepcional, sendo imperiosa a demonstração de que o Parquet, tendo elementos suficientes para denunciar o delito, não o fez por desídia. 4. Verificada a ilegitimidade do autor para o ajuizamento da Ação Penal, tendo em vista que não demonstrada a inércia ministerial, devendo ser rejeitada a queixa, nos termos do artigo 395, II, do CPP. 5. Queixa rejeitada” (Ação Penal 5014215-72.2022.4.04.0000, 4.ª Seção, rel. João Pedro Gebran Neto, 23.06.2022, v.u.).
16. Prazo para o ofendido ingressar com queixa: tem ele seis meses, a contar do esgotamento do prazo para o Ministério Público oferecer denúncia (art. 38, caput, 2.ª parte, c/c art. 46, do CPP). Tal prazo não atinge o Estado-acusação, que mantém o dever de denunciar, até que ocorra a prescrição.

Trecho extraído da obra Leis Penais e Processuais Penais Comentadas – Vol.1, Ed. Forense, 16ª Edição, 2025.

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