Ação Penal
1. Fundamento constitucional
Nenhuma lesão ou ameaça de direito será excluída, pela lei, da apreciação do Poder Judiciário (art. 5.º, XXXV, CF). O direito de ação encontra-se guarnecido pela Constituição Federal e, na área criminal, significa o poder de pedir ao juiz a aplicação da lei ao caso concreto, tratando-se da prática de infração penal. A legitimidade ativa é somente do Ministério Público (ação pública) e do ofendido (ação privada).
Não há, no Brasil, ação penal popular, no sentido de que qualquer pessoa do povo possa ingressar com demanda criminal contra outrem perante o Poder Judiciário.
2. Conceito, natureza jurídica e legitimidade
Ação penal é o direito do Estado-acusação ou do ofendido de ingressar em juízo, solicitando a prestação jurisdicional, representada pela aplicação das normas de direito penal ao caso concreto.
| Conceito | É o direito do Estado-acusação ou da vítima de ingressar em juízo, pleiteando a condenação ou autor da infração penal |
| Natureza jurídica | É o desdobramento natural do devido processo legal, exigido para que o Estado faça valer a sua pretensão punitiva contra qualquer criminoso |
| Legitimidade ativa | Ministério Público, como titular privativo da ação penal pública (art. 129, I, CF, e art. 257, CPP); Ofendido, como titular da ação penal privada (art. 5.º, LIX, CF, e arts. 29 e 30, CPP) |
LEMBRE-SE
- A ação pública incondicionada pode ser proposta pelo MP sem qualquer obstáculo; a ação pública condicionada à representação da vítima ou requisição do Ministro da Justiça depende do advento da representação ou da requisição.
- A ação privada pode ser subsidiária da pública quando o MP não ajuíza a ação penal pública no prazo legal de 15 dias (réu solto) ou 5 dias (réu preso).
- A ação penal relativa ao crime de lesão corporal resultante de violência doméstica contra a mulher é pública incondicionada (Súmula 542 do STJ).
3. Classificação das ações penais
A classificação mais comum das ações penais se faz com base na titularidade do seu exercício, pois é dessa forma que o Código Penal cuida do assunto. No art. 100 estabelece a regra (a ação penal é pública), bem como a exceção (a ação penal é privativa do ofendido quando a lei expressamente indicar). No § 1.º do mesmo artigo, fixa a subdivisão das ações públicas, indicando a regra (a ação será promovida pelo Ministério Público independentemente de qualquer autorização da parte ofendida ou de outro órgão estatal), bem como a exceção (a ação será promovida pelo Ministério Público caso haja autorização do ofendido ou do Ministro da Justiça).
CP, art. 100. A ação penal é pública, salvo quando a lei expressamente a declara privativa do ofendido.
§ 1.º A ação pública é promovida pelo Ministério Público, dependendo, quando a lei o exige, de representação do ofendido ou de requisição do Ministro da Justiça.
§ 2.º A ação de iniciativa privada é promovida mediante queixa do ofendido ou de quem tenha qualidade para representá-lo.
§ 3.º A ação de iniciativa privada pode intentar-se nos crimes de ação pública, se o Ministério Público não oferece denúncia no prazo legal.
§ 4.º No caso de morte do ofendido ou de ter sido declarado ausente por decisão judicial, o direito de oferecer queixa ou de prosseguir na ação passa ao cônjuge, ascendente, descendente ou irmão.
4. Ação penal pública
O Ministério Público pode ingressar, livremente, com ação penal pública, quando incondicionada, desde que tenha elementos suficientes para apresentar ao juiz a respeito da materialidade e indícios suficientes de autoria. Tratando-se de ação pública condicionada, há necessidade da representação da vítima ou da requisição do Ministro da Justiça. Há o prazo de seis meses para colher a representação do ofendido, sob pena de ocorrer a decadência. Em caso de morte (ou ausência) da vítima, o direito passa ao cônjuge, ascendente, descendente ou irmão. Não há prazo para a apresentação da requisição do Ministro, porém, como todo processo criminal, sujeita-se à prescrição.
Requisição do Ministro da Justiça
É a exigência legal para que se instaure inquérito ou se promova a ação penal de interesse do Presidente da República, que figura como ofendido
Quando o delito atingir patrimônio ou interesse da União, Estado ou Município, a ação será pública (art. 24, § 2.º, CPP). Entretanto, praticamente todos os crimes nesse cenário já contemplam, no próprio Código Penal, a ação pública incondicionada.
5. Ação penal privada
A ação privada se divide em autenticamente privada (somente a vítima, seu representante legal ou seus sucessores podem ajuizá-la) e subsidiária da pública, como visto no item anterior. No contexto da autenticamente privada, encontra-se a ação privada personalíssima, que não admite outra pessoa no polo ativo que não seja o ofendido. Se este falecer, não se pode ingressar com a demanda ou continuar com a que estiver em trâmite (Exemplo disso: art. 236, parágrafo único, CP).
CPP, art. 31. No caso de morte do ofendido ou quando declarado ausente por decisão judicial, o direito de oferecer queixa ou prosseguir na ação passará ao cônjuge, ascendente, descendente ou irmão.
O Ministério Público deve intervir, como custos legis em todos os termos da ação penal privada. A queixa contra qualquer dos autores do crime obrigará ao processo de todos, e o Ministério Público velará pela sua indivisibilidade.
Indivisibilidade da ação privada
A queixa proposta contra um dos coautores ou partícipes obriga o processo contra todos, sob pena de extinção da punibilidade. O ofendido não pode escolher contra qual agressor inicia ação penal, quando há concurso de agentes. Ou ajuíza contra todos ou não o faz em relação a todos
6. Representação da vítima
A representação da vítima pode ser retratada. É admissível, ainda, a retratação da retratação, ou seja, voltar a representar contra o agressor, desde que ainda se encontre dentro do prazo decadencial (seis meses). Há quem sustente que, uma vez ocorrida a retratação, não mais pode o ofendido representar. Teria havido renúncia. Não concordamos com tal posição, pois a renúncia é instituto privativo da ação penal privada.
Representação
É a manifestação da vontade do ofendido, pretendendo seja o seu agressor processado criminalmente, autorizando o Ministério Público a ingressar com a ação penal e a Autoridade Policial a instruir e prosseguir o inquérito
LEMBRE-SE
A representação é retratável antes de oferecida a denúncia (art. 25, CPP).
7. Renúncia ao direito de representação ou de queixa
A renúncia ao direito de representação ou de queixa pode ser expressa ou tácita. Quando tácita, envolve a prova da falta de interesse do ofendido em processar o agressor. Por isso, admite-se qualquer meio de prova lícito para demonstrar tal situação (testemunhas, documentos etc.). É ato unilateral, não dependente de concordância do agente do delito.
Renúncia
É a desistência da ação penal privada ou da representação, antes do ajuizamento. É unilateral. Não depende da aceitação do querelado e provoca extinção da punibilidade do agente
Lei 11.340/2006, art. 16. Nas ações penais públicas condicionadas à representação da ofendida de que trata esta Lei, só será admitida a renúncia à representação perante o juiz, em audiência especialmente designada com tal finalidade, antes do recebimento da denúncia e ouvido o Ministério Público.
8. Decadência do direito de queixa
O prazo decadencial, como regra de seis meses, conta-se a partir da data em que a vítima souber quem é o autor do crime, e somente se interrompe quando há o oferecimento de queixa ao juízo. Não vemos necessidade do recebimento da queixa para a referida interrupção, afinal, o ofendido manifestou-se devidamente ao propor a demanda. Porém, se houver necessidade de inquérito policial, para gerar a prova pré-constituída, que dará base à queixa, será fundamental o seu término antes dos seis meses, sob pena de decadência. Desse modo, cabe ao ofendido, por seu advogado, provocar o andamento do inquérito, acompanhando-o, para que não perca o prazo.
Decadência
É a perda do direito de agir pelo decurso do tempo, estabelecida em Lei, provocando a extinção da punibilidade do agente. O prazo, geralmente, é de 6 meses, para representar (ação pública condicionada) ou para ingressar com queixa (ação privada)
9. Início da ação penal
O início da ação penal se dá pelo oferecimento da denúncia ou queixa; recebida a peça acusatória, dá-se o ajuizamento da ação.
Queixa-crime
É a inicial da ação penal privada, promovida pela vítima, ou, em caso de morte, por seus sucessores: cônjuge (ou companheiro/a), ascendente, descendente ou irmão (art. 31, CPP). Segue-se essa ordem, como direito de preferência. Havendo desistência ou abandono da demanda, qualquer desses familiares pode prosseguir em lugar do outro
10. Prazo para oferecimento da denúncia e arquivamento
O Ministério Público possui o prazo de quinze dias (réu solto) ou cinco dias (preso) para oferecer denúncia, nos casos de ação pública; ultrapassado tal período, autoriza a lei (art. 29, CPP) que pode a vítima ingressar com ação privada subsidiária da pública. O MP, nesse caso, atua como fiscal da lei, podendo retomar o polo ativo da demanda se o ofendido não a conduzir de forma regular (ex.: deixar de dar andamento ao feito).
CPP, art. 29. Será admitida ação privada nos crimes de ação pública, se esta não for intentada no prazo legal, cabendo ao Ministério Público aditar a queixa, repudiá-la e oferecer denúncia substitutiva, intervir em todos os termos do processo, fornecer elementos de prova, interpor recurso e, a todo tempo, no caso de negligência do querelante, retomar a ação como parte principal.
O Ministério Público poderá, ainda, promover o arquivamento do inquérito policial ou das peças de informação, na forma do art. 28 do CPP, na forma decidida pelo STF:
CPP, art. 28. Se o órgão do Ministério Público, ao invés de apresentar a denúncia, requerer o arquivamento do inquérito policial ou de quaisquer peças de informação, o juiz, no caso de considerar improcedentes as razões invocadas, fará remessa do inquérito ou peças de informação ao procurador-geral, e este oferecerá a denúncia, designará outro órgão do Ministério Público para oferecê-la, ou insistirá no pedido de arquivamento, ao qual só então estará o juiz obrigado a atender (redação anterior à Lei 13.964/2019; sobre a nova redação ver o capítulo 6).
Nota: embora a redação atual do art. 28 do CPP seja diversa (consultar o Capítulo 6), o STF permite que se continue seguindo o disposto pela redação anterior no tocante à viabilidade de o juiz, discordando da manifestação do MP pelo arquivamento, determinar a subida dos autos para a instância superior do Ministério Público.
Arquivamento proposto pelo MP do inquérito e outras peças de informações
Cuidando-se de ação pública, o Juiz pode discordar, enviando os autos ao Procurador-Geral de Justiça. Este pode concordar com o Juiz e designar outro membro do MP para oferecer, por delegação, a denúncia. Não cabe ao designado recusar, pois age em nome do Procurador-Geral. Se este não concordar com o Juiz, insistirá no arquivamento, restando ao Juiz atendê-lo
11. Recebimento da denúncia ou queixa
O recebimento da denúncia ou queixa deveria ser, sempre, fundamentado (art. 93, IX, CF). Entretanto, firmou-se, com o passar do tempo, o recebimento imotivado da peça acusatória, quando venha acompanhada de inquérito policial, visto presumir-se tenha o juiz lido os autos e chegado à conclusão de que havia justa causa para a demanda. Atualmente, há procedimentos que passaram a exigir, antes do recebimento da peça acusatória, a manifestação expressa do acusado (defesa preliminar); nessas situações, por óbvio, deve o juiz fundamentar o recebimento da denúncia ou queixa, pois necessita responder aos termos da referida defesa.
Recebimento da peça acusatória
Não precisa ser fundamentado quando a inicial vem acompanhada de inquérito policial e não há defesa preliminar, prevista em Lei, antes do recebimento
LEMBRE-SE
Todas as decisões do Judiciário deveriam ser fundamentadas. Porém, consagrou-se o entendimento de que o recebimento da denúncia pode ser feito sem motivação expressa, pois sempre foi a praxe forense.
Quando há defesa preliminar, por certo, o Juiz precisa fundamentar, afastando as alegações do denunciado, para receber a peça acusatória.
A denúncia ou queixa deve conter elementos essenciais, sob pena de inépcia: (a) exposição do fato criminoso com todas as suas circunstâncias (o tipo básico com as qualificadoras e causas de aumento, porventura presentes); (b) qualificação do acusado ou esclarecimentos suficientes para identificá-lo (indicação de nome, pais, endereço, profissão, naturalidade etc.; se não houver tais dados, dever-se-á apresentar a identificação dactiloscópica); (c) classificação do crime (o número do artigo do Código Penal ou de Lei Especial); (d) rol de testemunhas. Os dois últimos, se não constarem da peça acusatória, não a tornarão inepta. Porém, os dois primeiros são essenciais, em particular para garantir a ampla defesa e o contraditório.
CPP, art. 41. A denúncia ou queixa conterá a exposição do fato criminoso, com todas as suas circunstâncias, a qualificação do acusado ou esclarecimentos pelos quais se possa identificá-lo, a classificação do crime e, quando necessário, o rol das testemunhas.
A denúncia genérica é admissível em casos excepcionais, quando se imputa a vários coautores e/ou partícipes a prática do delito, sem individualizar, exatamente, a conduta de cada um, mas, pelo menos, apontando provas suficientes de que todos cometeram o crime.
Não admitimos a denominada denúncia alternativa, cuja finalidade é imputar ao agente uma ou outra conduta delituosa (ex.: Fulano, no dia tal, fez isso ou aquilo). Essa dubiedade compromete a ampla defesa e deixa o acusado vulnerável, pois há que se defender de probabilidades, o que é incompatível com o devido processo legal.
Preceitua o art. 395 do Código de Processo Penal que deve a denúncia ou queixa ser rejeitada pelo juiz quando: (a) for manifestamente inepta (deve ser incompreensível para o réu, de modo nítido, sem possibilidade de conserto); (b) faltar pressuposto processual (requisitos necessários para a existência ou validade da relação processual, tal como o juiz competente ou a representação da vítima em crimes de ação pública condicionada, para citar como exemplos); (c) faltar qualquer condição para o exercício da ação penal (possibilidade jurídica do pedido – ser o fato típico, antijurídico e culpável; interesse da agir – pedido adequado às provas existentes no inquérito; legitimidade – quem ajuíza a demanda precisa constar expressamente de lei, como o MP e o ofendido, e quem responde deve ser o autor do delito); (d) faltar justa causa para o exercício da ação penal (em nossa visão, a justa causa é o conjunto de todos os requisitos anteriores: peça inicial apta + pressupostos processuais presentes + condições da ação preenchidas).
12. Desistência da ação penal
Da mesma forma que o ajuizamento da ação penal pública, quando presente a justa causa, é obrigatório, não pode o Ministério Público desistir da demanda durante o seu curso (art. 42, CPP).
CPP, art. 42. O Ministério Público não poderá desistir da ação penal.
13. Perdão do ofendido
O perdão somente se dá ao longo da ação penal privada, já ajuizada, dependendo de concordância do querelado. É, pois, bilateral. Da mesma forma que a renúncia, admite as formas expressa e tácita. Esta última pode ser provada de qualquer modo.
CPP, art. 57. A renúncia tácita e o perdão tácito admitirão todos os meios de prova.
CPP, art. 58. Concedido o perdão, mediante declaração expressa nos autos, o querelado será intimado a dizer, dentro de três dias, se o aceita, devendo, ao mesmo tempo, ser cientificado de que o seu silêncio importará aceitação.
Parágrafo único. Aceito o perdão, o juiz julgará extinta a punibilidade.
Perdão
É a desistência da ação penal e privada, já ajuizada, mas precisa ser aceita pelo querelado. É bilateral. Se for aceita, julga-se extinta a punibilidade do agente
14. Perempção
A perempção advém do verbo perimir (colocar um termo ou extinguir). Ocorre sempre que o ofendido, quando no polo ativo, demonstrar desídia para impulsionar a ação penal ajuizada. São as hipóteses do art. 60 do CPP: (a) deixar de promover o andamento da demanda durante trinta dias seguidos; (b) falecendo o querelante (ou tornando-se incapaz) não há quem o suceda na ação, dentro de sessenta dias; (c) o querelante deixa de comparecer, sem motivo justificado, a ato processual que exige sua presença; (d) o querelante não formula pedido de condenação nas alegações finais (ou debates orais); (e) a pessoa jurídica, no polo ativo, extingue-se sem deixar sucessor. Todas essas hipóteses devem ser nitidamente decorrentes da inércia do querelante. Afinal, em alguns casos, o próprio Judiciário permite que o feito permaneça paralisado, sem andamento, em cartório, por mais de trinta dias. Não se pode imputar qualquer culpa ao autor da ação em face do excesso de serviço forense ou inépcia de servidor público.
Perempção
É a desídia do autor da ação penal privada, demonstrando desinteresse em prosseguir na demanda. Acarreta a extinção da punibilidade do agente
15. Extinção de punibilidade pela morte do agente
A declaração de extinção de punibilidade pode dar-se de ofício, pelo magistrado, a qualquer momento em que seja constatado o seu fato gerador. No caso de morte do acusado, deve-se apresentar certidão de óbito, ouvindo-se, sempre, o Ministério Público. Depois de extinta a punibilidade, caso comprovada a falsidade da certidão, em nossa ótica, não se pode reabrir a demanda. Tratar-se-ia de evidente revisão em favor da sociedade, o que é vedado pelo ordenamento jurídico. Há quem admita essa reabertura, afirmando tratar-se a decisão de extinção de punibilidade de mera decisão interlocutória, que somente gera coisa julgada formal. Discordamos, pois declarar não ter o Estado o direito de punir é a finalização de mérito da demanda, produzindo coisa julgada material.
CPP, art. 61. Em qualquer fase do processo, o juiz, se reconhecer extinta a punibilidade, deverá declará-lo de ofício.
(…)
CPP, art. 62. No caso de morte do acusado, o juiz somente à vista da certidão de óbito, e depois de ouvido o Ministério Público, declarará extinta a punibilidade.
16. Tipos penais incriminadores de duração temporária da Lei Geral da Copa
A Lei 12.663/2012 (Lei Geral da Copa) criou quatro tipos penais incriminadores, de duração temporária, cuja vigência cessou em 31 de dezembro de 2014, buscando tutelar os interesses patrimoniais da FIFA (Fédération Internationale de Football Association). Para tanto, estipulou, no art. 34, que, para tais delitos, somente se procede mediante representação da FIFA.
Portanto, constituem casos de ação pública condicionada, tornando o Ministério Público o defensor dos interesses de entidade privada. Havendo o crime, seguindo-se representação da FIFA, o Ministério Público pode – e deve – ajuizar ação penal. Há um desvirtuamento constitucional da função institucional do Parquet, que somente deve cuidar de interesses públicos ou privados indisponíveis.
17. Reflexos da maioridade aos 18 anos no processo penal
A modificação trazida pelo Código Civil, no tocante à maioridade em 18 anos, para todos os fins, provocou reflexos em alguns pontos fundamentais no processo penal: (a) o direito de ação privada pode ser exercido pelo maior de 18 anos integralmente, sem concorrência com seu representante legal, como ainda dispõe o art. 34 do CPP; (b) não há mais curador para acompanhar o acusado em seu interrogatório na fase policial, como ainda prevê o art. 15 do CPP; (c) o maior de 18 (e menor de 21 anos) não precisa da concordância do seu representante legal nem para conceder o perdão, nem para aceitá-lo, como ainda preveem os arts. 52 e 54 do CPP.
[…]
Trecho extraído da obra Processo Penal e Execução Penal – Esquemas & Sistemas, Ed. Forense, 9ª Edição, 2025.
FAQ
O que é ação penal?
É o direito do Estado-acusação ou do ofendido de levar ao Poder Judiciário uma pretensão relacionada à aplicação da lei penal a um caso concreto.
Quem pode iniciar uma ação penal?
Na ação penal pública, a iniciativa pertence ao Ministério Público. Na ação penal privada, cabe ao ofendido ou a quem tenha legitimidade para representá-lo.
O que é ação penal pública incondicionada?
É a ação que pode ser proposta pelo Ministério Público sem necessidade de autorização, representação da vítima ou requisição de outro órgão.
O que é ação penal pública condicionada?
É a ação que depende de uma condição específica para ser iniciada, geralmente a representação da vítima ou a requisição do Ministro da Justiça.
O que é representação da vítima?
É a manifestação de vontade da vítima para que o Estado investigue e processe criminalmente o autor do fato, quando a lei exige essa condição.
A representação pode ser retratada?
Sim. A representação pode ser retratada antes do oferecimento da denúncia, conforme o art. 25 do Código de Processo Penal.
O que é ação penal privada?
É a ação iniciada pelo ofendido, seu representante legal ou seus sucessores, por meio de queixa-crime, quando a lei atribui a iniciativa à vítima.
O que é ação penal privada subsidiária da pública?
É a ação que pode ser proposta pelo ofendido quando o Ministério Público não oferece denúncia dentro do prazo legal em um crime de ação pública.
Qual é o prazo para a ação privada subsidiária da pública?
O texto destaca que o Ministério Público possui, como regra, cinco dias para oferecer denúncia quando o réu está preso e quinze dias quando está solto. O decurso desse prazo sem denúncia pode permitir a iniciativa privada subsidiária.
O que é queixa-crime?
É a petição inicial da ação penal privada, apresentada pelo ofendido ou por quem tenha legitimidade para sucedê-lo.
Qual é o prazo para oferecer queixa-crime ou representação?
Como regra, o prazo é de seis meses, contados do dia em que a vítima toma conhecimento de quem é o autor do crime.
O que acontece se o prazo de seis meses for perdido?
Ocorre a decadência do direito de representar ou de oferecer queixa, o que pode provocar a extinção da punibilidade do agente.
O que é renúncia ao direito de queixa?
É a desistência do direito de iniciar uma ação penal privada antes do ajuizamento. Pode ser expressa ou tácita e não depende da aceitação do autor do crime.
O que é perdão do ofendido?
É a desistência da ação penal privada depois que ela já foi iniciada. O perdão depende da aceitação do querelado.
O que é perempção?
É a perda do direito de prosseguir na ação penal privada em razão da desídia do querelante, como deixar de movimentar o processo ou não formular pedido de condenação nas alegações finais.
O que acontece quando o Ministério Público pede o arquivamento do inquérito?
O arquivamento segue as regras previstas no Código de Processo Penal e a interpretação firmada pelos tribunais. O pedido de arquivamento não se confunde, necessariamente, com inércia do Ministério Público.
O que deve conter uma denúncia ou queixa-crime?
A peça deve apresentar a exposição do fato criminoso e suas circunstâncias, a qualificação do acusado ou dados que permitam identificá-lo, a classificação jurídica do crime e, quando necessário, o rol de testemunhas.
Quando a denúncia ou queixa pode ser rejeitada?
A peça acusatória pode ser rejeitada quando for manifestamente inepta, faltar pressuposto processual, faltar condição para o exercício da ação penal ou não houver justa causa.
O que é justa causa para a ação penal?
É o conjunto mínimo de elementos que justifica o início do processo, incluindo uma peça acusatória apta, pressupostos processuais, condições da ação e suporte probatório suficiente.
